PLAYAS modelo tipo sugerencias para su orden1970 M.O.P

El tema tratado en la presente crónica bibliográfica es de un gran interés en la actualidad,

debido al gran deterioro general de las zonas costeras españolas, sin contar con el grave problema

gallego de la actualidad más cercana. Por tanto, se tiene la urgente necesidad de una intervención

eficaz y eficiente sobre la protección, conservación y buena gestión del litoral; para ello

hay que tener en cuenta la diversidad de competencias, los intereses sectoriales económicos y

sociales, una ley vigente insuficiente y fragmentada, ya que sobre el litoral afectan además distintas

leyes, como la propia Ley de Costas o la Ley de Puertos, ambas claramente sin cohesión, y

también una larga historia de agresión sin precedentes sobre las costas, con un principal auge

en la década de los sesenta, cuando primó ante todo la urbanización masiva del litoral por parte

de promotores y sociedad en general (turismo de playa, segundas residencias...).

A la hora de intervenir sobre la corrección del deterioro de las costas, se hace necesario una

intensa colaboración por parte de las universidades más punteras españolas, a través de convenios

de colaboración, al llevarse a cabo diversos estudios de las especies, conservación y

seguimiento de los cambios en la zona marítimo-terrestre, etc., que concluyen con trabajos de

investigación cada vez más necesarios e imprescindibles.

Sobre el tema, las tesis de doctorado encontradas se podrían dividir en trabajos de componente

jurídico y de componente ambiental (biológico, geográfico...). De componente jurídico

encontramos, por ejemplo, Muñóz González 1980, Manau Estéve 1992, Gutiérrez Zarza 1996,

Rodríguez González 1996, Ariza 1997, Chapela 2000; de componente ambiental, Sanjaume

1983, Serra 1985, Chaparria 1986, Hermida 1991, Rivas Mantecón 1991, González Regalado

1993, Peña Méndez 1995, Peribánez 1997, Blanco Chao 1998, Gómez Gesteira 2000; pero también

hay tesis sobre temas sociales y de ordenación del territorio (Mira González 1991, Sánchez

Fuentes 1995, Torres Alfonsea 1996).

La bibliografía analizada para este trabajo presenta siempre la problemática ambiental de

las zonas costeras en general, o trata zonas específicas del litoral, e intenta dar soluciones o proponer

alternativas para su restauración y conservación.

La Ley 22/88 de 28 de julio, vigente en la actualidad, expone que «España tiene una gran

longitud de costa, aproximadamente 7.880 kilómetros, de los cuales el 24% son playas, con un

patrimonio público de unas 13.560 hectáreas, valioso por las grandes posibilidades que ofrece,

pero escaso ante las crecientes demandas que soporta, y muy sensible y de difícil recuperación

en su equilibrio físico».

Pero la Ley es insuficiente, se encuentra fragmentada y presenta fallos graves ya que no define

claramente los «límites» de la zona marítimo-terrestre y de la playa, hay una prevalencia

de la posesión particular amparada por el Registro de la Propiedad, las servidumbres de paso y

protección están obsoletas y son insuficientes, hay una ausencia total de medidas de protección

en el territorio colindante, y estos son sólo algunos de los fallos que soporta.

Por tanto se evidencia que ante la simultaneidad de una gran presión de usos y la falta de una

legislación adecuada, España es uno de los países donde la conservación de la costa está más

gravemente amenazada.

Los mayores problemas de la costa española son la destrucción física, la privatización y el

grave proceso de erosión (regresión de las playas y de los sistemas dunares).

La privatización del litoral fue iniciada por la Ley de Aguas de 1866, y gracias a la Ley de

Costas actual se reafirma el mar y su ribera como patrimonio colectivo, recogido ya en el

Derecho romano y medieval. Así mismo, la Constitución española en su artículo 132.2 declara

que son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona

marítimo- terrestre, las playas, el mar territorial, los recursos naturales de la zona económica

y la plataforma continental.

La garantía de conservación del dominio público marítimo-terrestre no puede obtenerse

solo mediante una acción eficaz sobre la estrecha franja que tiene esa calificación jurídica, sino

que resulta también imprescindible la actuación sobre la franja privada colindante, para evitar

que la interrupción del transporte eólico de los áridos y el cierre de las perspectivas visuales

para la construcción de edificaciones en pantalla, la propia sombra que proyectan los edificios

sobre la ribera del mar, el vertido incontrolado y, en general, la incidencia negativa de la presión

edificatoria y de los usos y actividades que ella genera sobre el medio natural puedan causar

daños irreparables o de muy difícil y costosa reparación. La anchura de la zona de servidumbre

de protección tiene que ser de 100 metros, luego estaría la zona de influencia para

evitar la formación de pantallas arquitectónicas en el borde de la zona de servidumbre de protección,

la zona de paso o acceso al mar para garantizar el uso público, y la servidumbre de vigilancia

es sustituida por la de tránsito público. También se limitan las extracciones de áridos en

los tramos finales de los cauces para tratar de paliar la grave situación producida por la disminución

de aportaciones de áridos a la costa, con la consiguiente erosión y puesta en marcha de

otras actuaciones agresivas para el medio como son las extracciones de arena de los fondos

marinos (destrucción de las comunidades de fanerógamas).

En materia de infracciones y sanciones, se han regulado con mayor concreción criterios ya

contenidos en la Ley de Protección de Costas de 1980, introduciendo una simplificación en los

trámites del procedimiento sancionador.

Por tanto, la Ley 22/88, de Costas, y su Reglamento aprobado mediante Real Decreto 1471/89

de 1 de diciembre, supusieron una nueva visión sobre el litoral, y vinieron además a cumplir el

mandato expreso de la Constitución (artículo 132.2). Además, la Ley atribuía a la

Administración del Estado la mayor parte de las competencias en tutela y gestión del litoral.

2003, 6 293-306

2003, 6 293-306

Algunas competencias quedaban en manos de las Administraciones Locales, pero las

Comunidades Autónomas eran objeto solamente de menciones genéricas.

Por lo que buena parte de las Comunidades Autónomas costeras recurrieron esta Ley ante el

Tribunal Constitucional, éste se pronunció mediante Sentencia 149/91 del 4 de julio de 1991, señalando

que la competencia que ostentan las Comunidades Autónomas en materia de Ordenación

del Territorio, en virtud del Art. 148,1,3ª, incluye el litoral. Por ser el litoral un recurso de primer

orden, se reconocieron y confirmaron las competencias de las Comunidades Autónomas. De esta

forma, las C.C.A.A. adquieren las competencias en materia de autorización de usos permitidos en

la zona de servidumbre de protección, protección de ciertas áreas y vertidos, con sus correspondientes

habilitaciones en orden a otorgar y controlar permisos, concesiones y autorizaciones.

Las competencias de la Administración del Estado en el Litoral las ejerce la Dirección

General de Costas, integrada en la Secretaría de Estado de Aguas y Costas del Ministerio de

Medio Ambiente con las siguientes funciones según los Reales Decretos 839/1996 de 10 de

mayo (BOE 11 de mayo de 1996) y 1894/96 de 2 de agosto (BOE de 6 de agosto de 1996):

Deslindes, Obras de Interés General, Gestión, Tutelas y Policía.

Las competencias de los Ayuntamientos son el Informe de los deslindes, las solicitudes para

la ocupación, y el servicio de limpieza y salubridad.

De este reparto de competencias que corresponden a las diversas escalas de gestión nacional,

autonómica y local, se derivan la mayor parte de los conflictos sobre conservación de los

medios costeros, por los diversos fines e intereses de estos operadores, más los privados.

La Dirección General de Costas tiene como objetivo principal alcanzar un uso/desarrollo

sostenible de los recursos costeros a través de una gestión integral de los mismos. Se propugna

la introducción de los principios medioambientales en todas las actividades sectoriales con

incidencia en la costa y el medio marino. Entre estos principios destacan los de desarrollo sostenible,

prevención, precaución, restauración, reparto equitativo y gestión sostenible de los

recursos comunes, compatibilidad entre los diversos usos del espacio, prioridad de las actividades

dependientes del litoral, internalización de los costes de protección y el principio de que

«el que contamina, paga».

El presupuesto de inversión de la Dirección General de Costas para el año 2002, fue de

Se considera pronto aún para hacer un balance completo de los resultados de la Ley, en la

que confluyen las competencias urbanísticas y de ordenación del territorio de Comunidades

Autónomas y Ayuntamientos. Pero es urgente que surja una fuerte concienciación social sobre

la necesidad de protección del litoral.

Como es de suponer, un paso muy importante en cuanto a la recuperación del litoral fue la

creación del Ministerio de Medio Ambiente en 1996, ya que tradicionalmente se había

impuesto una política centrada en la promoción de las infraestructuras con fines turísticos y

económicos, por ser el litoral competencia del Ministerio de Obras Públicas.

El Ministerio de Medio Ambiente ha trabajado para hacer valer los criterios medioambientales

en su gestión, y su política se sujeta en cuatro pilares: la protección de la franja costera; el rigor

científico, basando sus decisiones en sólidos fundamentos científicos estableciendo convenios

con los mejores centros de investigación; el consenso entre todos los que tienen algo que decir

sobre el litoral, al confluir sobre él multitud de intereses; y la planificación integral de la costa.

En este sentido, la denominada planificación integral de la costa surge como idea concebida

por la Unión Europea para dar respuesta a los problemas medioambientales y los conflictos

de usos e intereses que convergen en esta zona, desde un enfoque territorial integrado.

La idea ha sido concretada en la Propuesta de Recomendación del Parlamento Europeo y del

Consejo sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa (GIZC), con

la finalidad de establecer los objetivos y prioridades de desarrollo para estas zonas y los principios

de actuación.

Y finalmente se ha adoptado la Recomendación sobre GIZC, cuya propuesta tiene como

objetivo animar a los Estados miembros a establecer un inventario nacional sobre la situación

de las zonas costeras, que tenga en cuenta las normas, instituciones y agentes que influyen en

la ordenación y gestión de dichas zonas. Sobre la base de ese inventario, los Estados miembros

tendrán que elaborar una estrategia o estrategias nacionales para fomentar la gestión integrada

de las zonas costeras.

Por lo que en la actualidad, la Gestión Integrada de Zonas Costeras (GIZC) se perfila como

herramienta clave para fomentar el desarrollo sostenible de estas zonas. Así, cuando el

Gobierno Español asumió la Presidencia Europea el 1 de enero de 2002, consideró prioritario

profundizar en el intercambio de experiencias sobre la GIZC en los ámbitos comunitario y

extracomunitario, por lo que se diseñaron diversas actividades programadas como: I Foro

Europeo sobre Estrategias Comunitarias para la Gestión Integrada de Zonas Costeras (18, 19 y

20 de abril de 2002, La Vila Joiosa, Alicante); Diagnóstico del Estado Actual de Desarrollo de

las Estrategias de GIZC en la Unión Europea y en el Ámbito Extracomunitario; Análisis de la

Información proveniente de los Convenios y Programas de los Distintos Mares Regionales;

Informes Nacionales de Situación de los países costeros de la Unión Europea.

Decir que como se ve aún queda mucho por hacer ya que los intereses diversos van a seguir

estando presentes, pero son muy importantes los pasos que en la actualidad se están llevando

a cabo por parte de políticos como es la Gestión Integrada de Zonas Costeras, siempre y cuando

los propósitos expuestos se lleven a la práctica y sean eficaces. Lo que a mi parecer resultará

un gran problema es la concienciación social sobre el uso del litoral, ya que cambiar la mentalidad

de «primera línea de playa», por ejemplo, será un trabajo costoso que tendrá que ser

paliado con una importante educación ambiental y sobre todo poniendo a disposición de la

población, en general, la información sobre el estado actual de las costas para intentar provocar

una sensibilización sobre la necesidad de su protección y regeneración.